自贸港让海南成为了我国对外开放、吸引投资的一块热土，其中不少资本都将眼光瞄准了无人岛开发。7月5日，国家海洋局发布《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》（以下简称《意见》），进一步明确了开发无人岛的相关规定。而就在前一天，海南省海洋与渔业厅公布了《海南省无居民海岛开发利用审批办法》（以下简称《办法》），明确单位或个人申请开发利用无居民海岛，应向省级海洋行政主管部门提出申请，并提交无居民海岛开发利用申请书、具体方案和项目论证报告。关于无居民海岛开发利用的最高期限，参照海域使用权的有关规定执行：旅游、娱乐用岛的期限为25年。随着政策进一步明确，海南无人岛的旅游开发显现出更大吸引力。

自贸港新风

本次《意见》明确，为严格执行围填海总量控制制度，对生态脆弱的海域、无居民海岛实行禁填禁批制度，确保大陆自然岸线保有率不低于35%。对优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域的海域、无居民海岛利用制定差别化产业准入目录，实施差别化供给政策。将生态环境损害成本纳入海域、无居民海岛资源价格形成机制，利用价格杠杆促进用海用岛的生态环保投入。

虽然该政策对于无人岛开发的管控“红线”规定得十分严格，不过，《意见》也提出，我国将逐步提高经营性用海用岛的市场化出让比例，鼓励沿海各地区在依法审批前，结合实际推进旅游娱乐、工业等经营性项目用岛采取招标拍卖挂牌等市场化方式出让。

具体来说，《办法》规定，单位或个人申请开发利用无居民海岛，需要提交开发利用具体方案等材料，并在方案中明确用岛面积、用岛方式和布局、开发强度等。而按照《办法》，养殖、旅游娱乐、港口等不同用途的海岛开发利用年限从15-50年不等，其中旅游、娱乐用岛期限为25年。对于开发利用期限届满的无人岛，《办法》规定，用岛单位或个人需要继续开发利用的，应当在期限届满两个月前向海南省政府申请续期。

易居研究院智库中心研究总监严跃进表示，《办法》中确定的无人岛开发方式和海南自贸港建设思路较匹配，有助于海南形成更丰富的业态，而对于不同用途的开发年限规定则是明确海岛开发去房地产化的一个政策导向。

冷热不均

据了解，海南省三亚市海岸线长209公里，海岛总面积约为6平方公里，分布着大小39个岛屿，大部分均为无居民海岛。2011年4月，海南省公布首批无居民海岛开发名录，蜈支洲岛、东锣岛、西鼓岛、小青洲岛，万宁市加井岛、洲仔岛共6个岛屿入围。

海南省海洋与渔业厅方面曾明确，为把海南打造成世界级海岛休闲度假旅游胜地，海域、海岸带和海岛是国际旅游岛建设的核心内容，无居民海岛将杜绝房地产项目，侧重于旅游开发，且允许民营资本参与。

目前，蜈支洲岛自1998年由海南海景乐园国际有限公司进行旅游开发后，经过长期商业运作，已经成为海南热门旅游胜地之一。在三亚地区，除蜈支洲岛外，三亚具备开发面积的岛屿为东锣岛和西鼓岛，这使得海南相关政府早期曾将两个岛屿的发展定位为高端旅游度假地，但目前关于东锣岛、西鼓岛的旅游信息以及旅游产品较为少见。小青洲岛早期则被初步开发成酒店配套用地，用于休闲娱乐。而在万宁市，相关政府针对加井岛、洲仔岛，积极组织企业加快开发高端潜水产品。整体而言，首批外放开发权的6个无居民岛，旅游业发展状态参差不齐，蜈支洲岛一家独大。

北京联合大学旅游产业经济研究所所长张金山表示，海南一直以滨海旅游为主，因此深度挖掘海洋文化、打造多元化的参与性、体验性海岛旅游产品，对海南发展旅游业的作用很大。目前，蜈支洲岛的旅游产品与海南多数海岛相似，为避免同质化竞争，蜈支洲岛之后应该以本土化发展个性化，多开发带有岛屿特色的旅游产品。

商机与风险

投资往往是商机与风险共存的，无人岛作为我国旅游产业中的新兴项目亦是如此。北京外国语大学文创产业研究中心研究员刘思敏表示，我国此前公布的首批176个准备开发利用的无居民岛屿中，只有分属广东、广西和海南的77个岛屿属于热带，在气候条件上与马尔代夫有一定的相似之处，但彼此之间相距遥远，聚合效应不明显，几乎无法形成像马尔代夫那样的群岛效应。

不过，张金山却认为，早年海岛旅游开发，基础配套建设落地较难，但随着相关技术问题得到解决、游客对海洋旅游的市场需求加大，我国无居民岛的旅游经济价值已经愈发凸显出来。张金山表示，加速对无居民岛的开发与引资，除可进一步推动海南旅游市场扩容外，也反映出国家战略层面的一种主权宣示，强化南海诸岛的影响力。但是，相较陆地旅游项目建设，国家对海岛旅游开发的态度一直都很谨慎，尤其在环保方面，严格的监管政策未来可能会成为资本方斟酌投资的一项因素。

公开资料显示，早在东锣岛和西鼓岛计划建设开发时，《三亚东锣岛保护与利用规划》、《三亚西鼓岛保护与利用规划》曾明确了两个无居民海岛的五大重点保护区域。相关部门会对岛屿保护与开发状况进行实时监视，以防止人为开发破坏。

此外，岛屿的经济价值与商业回报也成为开发商关注的重点。有业内人士分析，基础设施建设是海岛开发的基础和重要环节，涉及交通、水、电、住房、道路等，开支巨大，这也使得海岛开发被称作“烧钱”的买卖。因此，专家建议，降低海岛开发的成本就需因岛制宜，尽可能采用低能耗、节约型的工程设计方案，就地取材，大力推行海岛风能、太阳能、潮汐能和生物能工程建设，建造各种适用于海岛的蓄水、供水等工程。

（蒋梦惟 武媛媛）

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